▲9月21日，2026年云南省民族团结进步宣传周主场活动在昆明市西山区碧鸡文化广场举行。主办发供图

民族团结进步立法具有鲜明的促进型属性。与主要以禁止、命令和处罚来调整社会关系的管理型立法相比，促进型立法通常通过规划、教育、扶持、奖励、服务保障和社会参与等方式，推动特定公共事业发展。民族团结进步工作涉及思想认同、公共服务、社会交往、基层治理、共同发展等方面，难以仅凭禁止性条款和法律责任加以推进。地方立法采用鼓励、支持和引导等规范方式，具有现实合理性，也与这一领域长期性、综合性和社会参与度较高的特点相适应。

促进型立法重视价值引导，并不意味着其只能停留于价值宣示层面。法律规范能否发挥作用，取决于价值目标与治理机制之间是否形成稳定联系。规划制度需要明确编制主体、主要内容和实施评估，民族团结进步创建工作需要设置分类标准、明确认定程序、实现动态管理，公共服务需要落实供给主体、服务事项和跨区域衔接，表彰奖励应具备充分酝酿、集体研究、综合评审和可复核的程序。这些制度承接，推动“鼓励开展”“积极推动”等规定对政府履职、资源配置、社会参与形成持续而明确的行为指引。促进性规范的效力，更多来自目标、措施、程序、保障和监督的组合。

国家立法与地方立法在这一制度转化中承担不同功能。民族团结进步促进法面向全国确立共同遵循，地方性法规应当在维护国家法制统一的前提下，根据民族构成、人口流动、公共服务基础、边疆治理任务等细化规定。地方立法既不能简单复制上位法，也不能因强调地方特色而改变国家法确立的价值方向。其规范空间主要体现为把统一原则嵌入具体治理场景，落实不同主体的履职责任，选择可以长期运行的制度工具，建立与地方财力、行政能力和基层治理基础相适应的实施机制。可见，促进性规范的具体化正是国家法制嵌入地方治理实践的关键环节。

促进性规范具体化，需要形成较为合理的规范结构，即围绕公共目标配置相互衔接的主体、措施、程序、标准和保障。地方立法可以保留“鼓励”“支持”等表达，但应同时明确鼓励对象、支持方式、申请或者参与条件、负责机关以及结果评价。对属于政府法定职责的事项，则应减少含义宽泛的倡导性用语，使用职责条款明确履职主体、基本任务和程序要求。通过区分政府必须履行的公共职责与社会主体自愿参与的促进事项，既保持促进型立法的开放性，也避免责任边界模糊。

宣传教育制度应区分学校教育、干部教育和社会教育，根据实施对象和教育场景作出分层安排。地方立法不必对教学内容作过细规定，但应确定资源建设、部门协同和效果评估的基本要求，避免宣传教育被等同于阶段性集中活动。评价重点应从举办次数、覆盖人数转向课程落实、资源可及性和群众实际获得感。民族团结进步创建制度设计，应由统一号召转向围绕机关创建、学校创建、企业创建等分类实施。地方立法可以授权有关部门制定分类指标，但应对指标体系的基本内容和制定程序作出限定，申报、审核、公示、命名、复核和退出应构成完整程序，保证创建成果与治理改进相联系，使民族团结进步示范称号成为持续履职的要求，而不是一次性荣誉。交往交流交融制度的细化，应更多进入各族群众日常生产生活的场景。地方立法可围绕就业、就学、就医、住房、社会保障等，完善公共服务，推动跨区域信息共享和服务衔接，为各族群众共同参与议事、文化活动、志愿服务、社会互助等提供稳定平台，明确组织主体、经费来源、安全保障和效果评估。

制度措施持续运行还需要职责配置和协同机制提供支撑。县级以上人民政府应承担规划制定、资源配置、统筹协调和组织实施责任，地方各级统一战线工作部门、民族工作部门负责协调推动、组织实施和督促落实，教育、文化、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设等部门按照具体事项履行相应职责，职责分工应落到事项。监督评价要体现“铸牢”要求，突出治理实效。地方立法可以将民族团结进步创建工作纳入法治政府建设督察和有关专项监督，考核既要运用必要的数据监测，也应结合公众评价、实地核查和第三方评估，将评价结果作为预算安排、项目调整和相关履职评价的依据。责任机制应与促进型立法特点相协调，将柔性引导与刚性约束相结合。对拒不履行法定职责、无正当理由不履行协同义务、挪用专项资金、在创建认定中弄虚作假、对侵害各族群众合法权益的行为处置不力以及造成严重后果或者涉嫌违法犯罪的，依法追究责任。

制定促进民族团结进步的地方性法规，旨在为全面实施民族团结进步促进法，将铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设这一目标嵌入地方治理提供稳定路径。要围绕不同治理场景明确主体职责，以分类措施承接价值要求，以程序和评价保证制度运行，以资源保障和责任机制维持实施效力，使促进性规范由一般倡导转化为可执行的地方治理规则。要形成价值引导与制度约束相互支撑的规范体系，为推进民族事务治理法治化提供切实保障。

（作者段威，系中央民族大学法学院院长、教授）

复审：庄立勋

终审：侯继茹